各有关部门：

　　《厦门市海沧区政府性债务风险应急处置预案》已经区政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

　　厦门市海沧区人民政府

　　2018年10月26日

　　厦门市海沧区政府性债务风险应急处置预案

　　1　总则

　　1.1　目的

　　1.2　工作原则

　　1.3　编制依据

　　1.4　适用范围

　　2　组织指挥体系及职责

　　2.1　应急组织机构

　　2.2　部门职责

　　3　预警和预防机制

　　3.1　预警监测

　　3.2　信息报告

　　3.3　分类处置

　　3.4　债务风险事件级别

　　4　应急响应

　　4.1　分级响应和应急处置

　　4.2　政府财政重整计划

　　4.3　舆论引导

　　4.4　应急终止

　　5　后期处置

　　5.1　债务风险事件应急处置记录及总结

　　5.2　评估分析

　　6　保障措施

　　6.1　通信保障

　　6.2　人力保障

　　6.3　资源保障

　　6.4　安全保障

　　6.5　技术储备与保障

　　6.6　责任追究

　　7　附则

　　7.1　预案管理

　　7.2　预案解释

　　7.3　预案实施时间

　　1　总则

　　1.1　目的

　　建立健全海沧区政府性债务风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定，促进海沧区经济社会持续健康发展。

　　1.2　工作原则

　　1.2.1　统一领导

　　区政府统一领导海沧区政府性债务风险应急处置工作，区直有关部门按照职责分工，做好区级政府性债务风险应急处置工作。区直各部门按照职责分工，各街道按照属地原则各负其责。

　　1.2.2  分级负责

　　各街道建立地方政府性债务风险应急处置机制，履行债务风险防范的主体责任，切实防范债务风险。区政府负责辖区内政府性债务风险应急处置的各项工作。

　　1.2.3　及时应对

　　各街道、区直有关部门应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。

　　1.2.4　依法处置

　　政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。

　　1.3　编制依据

　　《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发〔2013〕101号）、《福建省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（闽政〔2015〕55号）、《福建省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（闽政办〔2013〕135号）、《福建省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（闽政办〔2017〕16号）、《厦门市政府性债务管理暂行办法》（市政府令第153号）、《厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市政府性债务风险应急处置预案的通知》（厦府办〔2017〕193号）等。

　　1.4　适用范围

　　本预案所称政府性债务风险事件，是指区财政已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。

　　本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2018年6月30日的政府性债务，包括存量政府债务和隐性债务。

　　1.4.1　政府债务风险事件

　　（1）政府债券风险事件：指政府发行的一般债券、专项债券还本付息出现违约。

　　（2）其他政府债务风险事件：指除政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

　　1.4.2　隐性债务风险事件

　　（1）政府提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借，政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

　　（2）政府承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借，由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。

　　2　组织指挥体系及职责

　　2.1　应急组织机构

　　2.1.1  设立海沧区政府性债务管理领导小组（以下简称债务管理领导小组），作为非常设机构，负责领导我区政府性债务日常管理。

　　债务管理领导小组由区长任组长，常务副区长任副组长，各成员单位主要负责人为小组成员，成员单位包括区财政局、区发改局、区审计局，根据工作需要可以适时调整成员单位。

　　2.1.2  各街道应参照区级相应设立以街道主要负责人任组长的债务管理领导小组，负责街道政府性债务日常管理和组织、协调、指挥街道风险事件应对工作。

　　2.2　部门职责

　　2.2.1　财政部门承担债务管理领导小组办公室职能，负责债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急处置方案。

　　2.2.2　债务单位主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体，负责定期梳理本部门政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案，做好本单位债务风险管理和防范工作；当出现债务风险事件时，落实债务还款资金安排，及时向本级债务管理领导小组报告。

　　2.2.3　发展改革部门负责评估区级投资计划和项目，加强投资项目的审批管理，根据应急需要调整投资计划，牵头做好企业债券风险的应急处置工作，并配合行业主管部门做好其审批的政府投资建设工程类项目的应急处置工作。

　　2.2.4　审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任，对日常审计工作中发现可能引发风险事件的潜在风险点，应及时向区政府和有关部门作出风险提示。

　　2.2.5　其他部门（单位）负责本部门（单位）债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。

　　3　预警和预防机制

　　3.1  预警监测

　　3.1.1　统计监测

　　区财政局建立健全统计监测机制，加强政府性债务的动态监测，建立政府及其部门协议承诺用以后年度财政资金支付事项的统计监测和报告制度。

　　各街道、区直有关部门应当按照区财政局要求组织做好相关数据统计报送工作，建立政府及其部门协议承诺用以后年度财政资金支付事项的统计监测和报告制度。加强对可能导致债务风险事件的信息、数据等情况的收集分析和预估研判，及时分析各类情况对财政金融运行可能造成的影响。

　　3.1.2  预警通报

　　区财政局建立海沧区政府性债务风险评估和预警机制，定期评估性债务风险情况，根据风险评估结果，对高风险单位进行风险预警提示通报。列入风险预警范围的单位要制订债务风险分年度化解规划，严格控制新增债务规模，通过采取控制建设项目规模、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式，多渠道筹措资金偿还债务，逐步降低政府债务风险。

　　3.1.3  风险排查

　　各街道、区直有关债务单位主管部门应当每年开展政府性债务风险摸底排查，深入了解街道、部门债务风险状况，以及以后年度财政资金支付事项可能存在的财政支付风险，及时将风险排查情况报送债务管理领导小组办公室。对存在的风险点及时采取相应措施予以防范和化解，做到风险早发现、早预警、早处置，防患于未然。

　　3.2　信息报告

　　各街道、区直有关债务单位主管部门应当建立即时报告与定期报告相结合的信息报告制度，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

　　3.2.1　政府债务风险事件报告

　　区财政局预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前向区政府报告，并抄送市财政局。发生突发或重大情况，区财政局应当立即向区政府报告，并抄送市财政局。

　　区直有关债务单位预计无法按期足额支付政府债务本息的，应当提前2个月以上向主管部门报告，主管部门通过统筹部门经费等渠道仍确认无力偿还的，由主管部门会同区财政局研究提出处置意见报区政府。

　　区财政局发现或接报后立即将相关情况通报债务管理领导小组各成员单位，并抄送财政部驻厦门财政监察专员办事处。

　　3.2.2　隐性债务风险事件报告

　　或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告，经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，及时向区政府报告，并抄送市财政局。发生突发或重大情况，应当立即向区政府报告，并抄送市财政局。

　　区直有关隐性债务的单位预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向主管部门报告，主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任的，由主管部门会同区财政局研究提出处置意见报区政府。

　　区财政局接报后立即将相关情况通报债务管理领导小组各成员单位，并抄送财政部驻厦门财政监察专员办事处。

　　3.2.3　以后年度财政资金支付事项报告

　　各街道及区直有关部门预计协议承诺用以后年度财政资金支付事项可能超出本级财政承受能力，无法按期支付的，应当参照或有债务风险事件报告制度，提前1个月以上向区政府报告，并抄送区财政局。发生突发或重大情况，各街道应当立即向区政府报告，并抄送区财政局。

　　区直有关债务单位预计协议承诺用以后年度财政资金支付事项可能出现支付违约的，应当提前1个月以上向主管部门报告，经主管部门确认后，由主管部门会同区财政局研究提出处置意见报区政府。

　　3.2.4　报告内容

　　政府性债务风险事件应当报告预计发生违约的政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。

　　以后年度财政资金支付事项应当报告支付项目内容、分年度财政资金安排情况、资金缺口情况、可能导致的风险以及已采取及拟采取的应对措施等。

　　3.2.5　报告方式

　　一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。

　　3.3　分类处置

　　3.3.1　政府债券

　　区政府根据实际举借政府债券数额，依法承担政府债券偿还责任。

　　3.3.2　非政府债券形式的存量政府债务

　　对非政府债券形式的存量政府债务，经区政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：

　　（1）债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。

　　（2）债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

　　3.3.3　存量或有债务

　　（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，政府及其部门出具的担保合同无效，政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

　　具体金额由区政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

　　（2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

　　3.3.4　隐性债务

　　指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后政府违法违规提供担保承诺的债务，参照3.3.3第（1）项依法处理。

　　3.3.5　以后年度财政资金支付事项

　　政府及其部门协议承诺用以后年度财政资金支付事项超出财政承受能力，导致无法按期支付的，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，应当采取调减投资计划、调整部门预算支出结构、统筹各类结余结转资金、调入项目运营收入、处置可变现资产等方式筹措资金支付，必要时参照4.2相关规定实施财政重整计划等处置措施。

　　3.3.6　其他事项

　　政府性债务风险分类处置的具体办法由区财政局另行制定，经区政府同意后实施。

　　3.4　债务风险事件级别

　　债务风险级别参照厦门市政府性债务风险应急处置预案中债务风险级别分类标准，按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。

　　4　应急响应

　　4.1　分级响应和应急处置

　　各街道、区直各债务单位主管部门对举借的债务负有偿还责任。各街道、区直各债务单位主管部门要加强日常风险管理，按照地方政府性债务风险分类处置的相关规定，妥善处理政府性债务偿还问题。同时，要加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对可能出现的债务风险事件，要加强预判，及时采取措施化解风险，防范于未然。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。

　　4.1.1　Ⅳ级债务风险事件应急响应

　　（1）债务管理领导小组对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。

　　①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，应当采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

　　②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

　　③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。

　　④出现债务风险事件后，在恢复正常偿债能力前，除国务院确定的重点项目外，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。

　　（2）债务管理领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。区政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，本级债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

　　（3）区政府应及时将债务风险处置进展情况和处置结果报告市政府，并抄送市财政局。

　　4.1.2　Ⅲ级债务风险事件应急响应

　　除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

　　（1）债务管理领导小组密切关注事态变化，加强政策指导，及时组织召开专题会议通报风险处置情况，必要时可以成立工作组进驻风险地区，指导支持债务风险处置工作。

　　（2）区政府偿还到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，可以申请由市级财政先行代垫偿还，事后扣回。

　　4.1.3　Ⅱ级债务风险事件应急响应

　　除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

　　（1）债务管理领导小组动态监控风险事件进展，指导和支持政府化解债务风险。

　　（2）区政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可以向市级债务应急领导小组申请救助。申请内容主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需市政府帮助解决的事项等。

　　4.1.4　Ⅰ级债务风险事件应急响应

　　除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

　　（1）区政府建立债务风险处置信息定期向市级债务应急领导小组报告的机制，重大事项必须立即报告。

　　（2）区级债务领导小组通报Ⅰ级债务风险事件涉及名单，启动债务风险责任追究机制。

　　4.2　政府财政重整计划

　　实施政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容：

　　（1）拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。

　　（2）优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。

　　（3）处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

　　（4）申请上级支持。采取上述措施后，财政收支仍难以平衡的，可以向上级政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划实施结束后，由上级政府研究决定是否收回相关资金。

　　（5）加强预算审查。实施财政重整计划以后，区政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或其常务委员会审查批准的同时，必须报市政府备案。

　　（6）改进财政管理。区政府应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

　　4.3　舆论引导

　　根据处置债务风险事件的需要，启动应急响应的有关政府或其债务风险领导小组应当及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，指定专门的新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。

　　4.4　应急终止

　　区级政府性债务风险得到缓解、控制，区政府实现财政重整目标，经区级政府债务管理领导小组同意，终止应急措施。

　　5　后期处置

　　5.1　债务风险事件应急处置记录及总结

　　在债务风险事件应急处置过程中，区政府应当详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后，要及时形成书面总结，向本级人民代表大会常务委员会报告，并上报市政府，抄送市财政局。区直债务单位主管部门应会同区财政局向区政府报告。

　　5.2　评估分析

　　债务风险事件应急处置结束后，区政府及其财政部门要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。根据评估结果，及时总结经验教训，改进完善应急处置预案。

　　6　保障措施

　　6.1　通信保障

　　启动应急响应的区政府应当保持应急指挥联络畅通，有关部门应当指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

　　6.2　人力保障

　　加强政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。启动应急响应的区政府应当部署各有关部门安排人员具体落实相关工作。

　　6.3　资源保障

　　发生政府性债务风险事件的区政府要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。

　　6.4　安全保障

　　应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。

　　6.5　技术储备与保障

　　债务领导小组可以根据需要，建立咨询机制，抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处置工作，提供技术、法律等方面支持。

　　6.6　责任追究

　　6.6.1　违法违规责任范围

　　（1）违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为：

　　政府债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额；

　　政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；

　　举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；

　　政府或其部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；

　　银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的；

　　政府债务资金没有依法用于公益性资本支出；

　　增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常务委员会批准；

　　未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；

　　其他违反法律规定的行为。

　　（2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关政策规定的下列行为：

　　政府及其部门在预算之外违法违规举借债务；

　　金融机构违法违规向地方政府提供融资，要求地方政府违法违规提供担保；

　　政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；

　　政府及其部门恶意逃废债务；

　　债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；

　　其他违反财政部等部门制度规定的行为。

　　6.6.2　追究机制响应

　　发生Ⅳ级以上政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，政府应依法对相关责任人员进行行政问责。

　　6.6.3　责任追究程序

　　（1）区级债务管理领导小组组织有关部门，对发生政府性债务风险的单位开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报市政府审定。

　　（2）有关任免机关、监察机关根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。

　　7　附则

　　7.1　预案管理

　　本预案由区财政局制订，报区政府批准后实施。本预案实施后，区财政局应加强业务指导，并根据实施情况适时进行评估和修订。

　　7.2　预案解释

　　本预案由区财政局负责解释。

　　7.3　预案实施时间

　　本预案自印发之日起实施。